Kewenangan Badan
Pemeriksa Keuangan dalam Sistem Hukum Tata Negara Indonesia
Ditinjau dari
Peraturan Perundang-Undangan
ALASAN PEMILIHAN JUDUL
Badan
Pemeriksa Keuangan yang selanjutnya disingkat (BPK) adalah suatu lembaga tinggi
negara yang menurut tugas dan fungsinya sebagai suatu badan yang memeriksa
pengelolaan dan pemanfaatan dari keuangan negara. Untuk mendukung keberhasilan
suatu negara, diperlukan suatu pengelolaan keuangan negara secara ertib, taat
pada peraturan perundang-undangan, efisien, transparan dan bertanggung jawab
yang dengan memberhatikan rasa keadilan dan kepatutan. Pemeriksaan dan
pengelolaan secara tertib tersebut dimaksudkan untuk mencapai tujuan
pemerintahan yang bersih dan bebas dari korupsi.
Dalam
era reformasi ini, BPK telah mendapatkan dukungan konstitusi yang memperkuat
kedudukan BPK dalam kelembagaan Pemerintah Indonesia sebagai lembaga pemeriksa
eksternal di bidang keuangan negara. Penegasan kedudukan BPK setelah amandemen
maka sebagai Badan Pemeriksa Keuangan negara dan peranannya perlu mendapatkan
pemantapan sebagai lembaga yang independen dan profesional. Secara lebih tegas
dapat dikatakan bahwa BPK merupakan lembaga tinggi Negara yang tidak bisa
bersinggungan dengan politik terbebas dari kekuasaan politik dan kepentingan
politik.
Sehubungan
dengan itu untuk lebih memantapkan tugas dan ketentuan BPK, maka setelah
amandemen (amandemen IV) BPK diatur dalam Bab VIII A Pasal 23 E sampai pasal 23
G. Dari pasal 23 E dapat dimaknai bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan
tanggung jawab tentang keuangan Negara diperlukan adanya suatu Badan
Pemeriksaan Keuangan yang bebas dan mandiri, yang hasil pemeriksaannya
diserahkan kepada Dewan Perwakilan rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD),
Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sesuai dengan kewenangan dan tanggung
jawabnya, dan harus ditindaklanjuti oleh badan perwakilan dan atau badan lain
sesuai dengan perintah undang-undang.[1]
Pada
prinsipnya BPK oleh konstitusi diberikan kewenangan untuk melakuakn tiga jenis
pemeriksaan yaitu pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan
tujuan tertentu. Pemeriksaan keuangan ini dimaksudkan adalah suatu langkah
pemeriksaan atas laporan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah atas
pemanfaatan dan pengelolaan keuangan Negara, dalam rangka memberikan pendapat
dan pengawasan tentang tingkat kewajaran informasi yang disampaikan dalam
laporan keuangan yang telah dimanfaatkan oleh pemerintah.
Pemeriksaan
kinerja adalah suatu langkah yang digunakan untuk melakukan pemeriksaan atau
aspek ekonomi dengan memperhatikan asas efisiensi. Pemeriksaan ini dimaksudkan
agar kegiatan yang dibiayai dengan keuangan negara diselenggarakan secara tepat
guna yang memenuhi target dan sasaran secara efektif.
Disamping
untuk menjamin agar pengelolaan keuangan negara akurat dalam arti tepat guna
dan tepat jumlah, maka BPK juga diberi kewenangan:
1. Menilai
dan/atau menetapkan jumlah kerugian Negara yang diakibatkan oleh perbuatan
melawan hukum, baik sengaja maupun lalai yang dilakukan oleh Bendahara,
Pengelola Badan usaha Milik negara/Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau
badan lain yang menyelenggarakan pengelolaan keuangan negara.
2. Menetapkan
pihak yang berkwewajiban membayar ganti kerugian negara dengan keputusannya
3. Dapat
pula memberikan pendapat kepada DPR, DPD, DPRD, Pemerintah pusat dan pemerintah
daerah, lembaga negara lain, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan
Usaha Milik Daerah, yayasan dan lembaga atau badan lain yang diperlukan karena
sifatnya pekerjaan.[2]
Melihat
dari wewenang yang dimiliki tersebut, maka BPK masih memerlukan suatu aturan tata
cara dalam melaksanakan wewenang tersebut dengan suatu aturan BPK, bukan
praturan Pemerintah. Maksudnya dari diperlukannya tata cara pelaksanaan
tersebut tiada lain agar tercapainya suatu kepastian hukum, tidak saja
diperuntukkan bagi BPK sebagai lembaga pemeriksa, tetapi juga diperuntukkan
bagi yang diperiksa terkait dengan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan
negara. Pengaturan tata cara pelaksanaan pemeriksaan bagi BPK dilimpahkan kepada
ketua BPK untuk mengaturnya. Jadi ketua BPK mendapat delegasi untuk membuat
peraturan tentang cara BPK melakukan pemeriksaan pengelolaan tanggung jawab
keuangan negara. Sekalipun demikian ketua BPK tidak boleh bertindak membuat
peraturan yang bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang
pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 15 Tahun
2006 tentang Badan pemeriksa Keuangan.
Tertarik
terhadap masalah tersebut, maka penulis mencoba menuangkannya dalam penulisan
hukum yang berjudul:
“Kewenangan
Badan Pemeriksa Keuangan dalam Sistem Hukum Tata Negara Indonesia Ditinjau dari
Peraturan Perundang-Undangan”
LATAR BELAKANG MASALAH
Negara
adalah suatu organisasi kekuasaan, yang merupakan susunan tata kerja daripada
alat kelengkapan negara yang merupakan suatu keutuhan, tata kerja tersebut
dapat menggambarkan suatu hubungan serta pembagian tugas dan kewajiban antara
masing-masing alat kelengkapan negara itu untuk mencapai suatu tujuan yang
dicita-citakan dari pembentukan negara tersebut.
Sebagai
suatu negara yang ada dalam era modernisasi ini, maka pandangan dari negara
modern yang menganut asas trias politica, maka kekuasaan dalam negara dibagi ke
dalam lembaga-lembaga tinggi negara dengan tugas pokok, fungsi dan weenang
masing-masing lembaga tinggi tersebut diatur dalam konstitusi atau
Undang-Undang Dasar.[3]
Trias politika menurut ajaran Montesquieu ini merupakan pemisahan kekuasaan
dalam negara, yang berarti bahwa suatu organ hanya boleh memegang satu fungsi.[4]
Pemisahan tersebut terbagi sebagai berikut:
1. Fungsi
legislatif untuk membuat undang-undang
2. Fungsi
eksekutif untuk melaksanakan peraturan
3. Fungsi
yudikatif untuk mengawasi agar peraturan ditaati.[5]
Akan
tetapi, dalam perkembangannya hingga saat ni ternyata pemisahan kekuasaan yang demikian tegas tidak
dapat dipertahankan, melainkan yang dipraktekkan adalah sistem pembagian kekuasaan (distribution
of power), yaitu tidak harus satu organ satu fungsi, sebagai contoh negara
Indonesia.[6] Dalam
hal ini kita dapat cermati dalam Undang-Undang Dasar 1945 tentang adanya
pembagian kekuasaan ke dalam lembaga tingi negara. Dalam konstitusi tegas
memisahkan antara organisasi itu sendiri yaitu negara, dengan organ-organ atau
alat-alat kelengkapan, atau badan-badan yang menjalankan organsiasi itu.
Masing-masing
dari organ alat kelengkapan negara tersebut memiliki kewenangan dan fungsi yang
berbeda dengan yang lainnya. Kewenangan tersebut lahir didasari untuk melakukan
keseimbangan dalam jalannya suatu organisasi pemerintahan. Suatu organ yang
menjalankan tugas dan fungsinya perlu mendapatkan pengawasan dari salah satu organ yang memiliki
kewenangan pengawasan. Hal
ini begitu penting, karena mengingat tujuan dari lahirnya suatu negara untuk
menyelenggarakan organisasi pemerintahan secara tepat guna yang memenuhi target
dan sasaran secara efektif demi tercapainya kesejahteraan rakyat.
Keberadaan
dari organ alat kelengkapan tersebut telah diamanatkan oleh konstitusi
Indonesia, bahwa setiap organ alat kelengkapan tersebut memiliki kekuasaan atau
legitimasi yang
dijamin di dalam konstitusi. Jadi apa yang dilaksanakan ataupun dijalankan oleh
setiap organ alat kelengkapan tersebut semata-mata atas amanat dari konstitusi.
Jadi
bila mempersoalkan pengesahan kekuasaan atau legitimasi dari organsiasi negara,
jangan dicampur adukkan dengan pengesahan kekuasaan atau persoalan legitimasi
daripada badan-nadan yang menjalankan organisasi itu. Misalnya organisasi
kekuasaan dari negara kita sendiri, itu harus kita bedakan atau kita pisahkan
dengan kepala negaranya, Majelis Permusyawaratan Rakyatnya, Dewan Perwakilan
Rakyatnya dan seterusnya, yang memegang kekuasaan dari pada organsiasi negara
itu.[7]
Sesuai
dengan sistem pemerintahan Indonesia, Negara Indonesia adalah negara
berdasarkan hukum, di dalam menjalankan pemerintahan tidak bersifat absolutisme
melainkan dengan sistem konstitusi. Sejalan dengan sistem tersebut konstitusi
Indonesia mengamanatkan bahwa kekuasaan dalam negara dibagi habis ke dalam
lembaga tinggi negara dengan tugas pokok, fungsi dan wewenang masing-masing
lembaga tinggi tersebut.
Berkaitan
dengan penulisan ini maka salah satu lembaga tinggi dimaksud adalah Badan Pemeriksa
Keuangan (BPK). Peran dan tugas dari BPK diatur dalam UUD 1945, sebelum
diamandemen (asli) BPK diatur dalam satu ayat yaitu pasal 23 ayat (5) yang
berbunyi “untuk memeriksa tanggung jawab tentang keuangan negara, diadakan
suatu Badan Pemeriksa Keuangan yang peraturannya ditetapkan dengan
Undang-Undang. Hasil Pemeriksaan itu diberitahukan kepada Dewan Perwakilan
Rakyat”
Setelah
diamandemen (Amandemen IV) BPK diatur dalam Bab VIII A Pasal 23 E sampai pasal
23 G. Pasal 23 E yang berbunyi:
1. Untuk
memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan suatu
Badan pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri
2. Hasil
pemeriksaan keuangan negara diserahkan kepada Dewan Perwakian Rakyat, Dewan
Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan rakyat Daerah sesuai dengan
kewenangannya.
3. Hasil
pemeriksaan tersebut ditindaklanjuti oleh lembaga dan atau perwakilan sesuai
dengan undang-undang.
Dari
pasal 23 E dapat dimaknai bahwa untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab
tentang keuangan Negara diperlukan adanya suatu Badan Pemeriksaan Keuangan yang
bebas dan mandiri, yang hasil pemeriksaannya diserahkan kepada Dewan Perwakilan
rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
(DPRD) sesuai dengan kewenangan dan tanggung jawabnya, dan harus
ditindaklanjuti oleh badan perwakilan dan atau badan lain sesuai dengan
perintah undang-undang.[8]
Dari
pegaturan di atas maka dapat ditarik pengertian bahwa tugas dari BPK adalah
memeriksa penggunaan keuangan dan mempertanggungjawabkan keuangan negara
tersebut yang digunakan dalam belanja negara. Oleh karena itu
BPK sebagai lembaga pemeriksa keuangan negara haruslah terlepas dari pengaruh
kekuasaan negara, lembaga yang terdiri atau berada diluar pemerintahan
yang bersifat mandiri dan independen, terlepas dari lingkaran kekuasaan
politik.
Pendiri
bangsa ini menyadari bahwa pemeriksaan pengelolaan dan tanggung jawab
pemerintah tentang keuangan negara merupakan suatu kewajiban yang berat,
sehingga utnuk itu diperlukan suatu BPK yang mandiri terlepas dari pengaruh dan
kekuasaan pemerintah, dan tidak boleh mengabaikan mutu pemeriksaannya. Bebas
diartikan dapat melakukan segala tindakan yang terkait pengelolaan dan tanggung
jawab keuangan negara dengan tidak melanggar ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku. Semenatra mandiri diartikan dalam melakukan
pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara tidak boleh
dipengaruhi oleh siapapun, termasuk pihak eksekutif, legislatif, dan yudikatif,
dan bahkan dari BPK sendiri.[9]
BPK
merupakan salah satu lembaga tinggi negara yang melaksanakan kedaulatan rakyat
di bidang pemeriksaan atas pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.[10] Pada
prinsipnya pemeriksaan dilakukan untuk mengukur atau menguji dari penggunaan
keuangan negara yang dikelola oleh pemerintah sejauh mana kemampuan pemerintah
dalam memaksimalkan dan melaksanakan anggaran negara dalam jangka satu tahun.
Pemeriksaan ini semata-mata untuk mendukung keberhasilan penyelenggaraan
pemerintah negara, sebab keberhasilan dari penyelenggaraan pemerintah dapat
dilihat apabila pemerintah mampu menyelenggarakan keuangan negara dengan
pengelolaan secara efisien, tertib, transparan, bertanggung jawab, tepat guna
yang memenuhi rasa keadialn dan kepatutan.
Berdasarkan
UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan pengelolaan dan Tanggung Jawab
Keuangan Negara, maka yang menjadi tugas BPK meliputi seluruh unsur keuangan
Negara sebagaimana dimaksud Pasal 2 UU No. 17 Tahun 2003. UU No. 15 Tahun 2006
tentang Badan Pemeriksa Keuangan menyebutkan tugas BPK adalah memeriksa
pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara yang dilakuakn oleh pemerintah
pusat, pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, bank Indonesia, Badan Usaha
Milik Negara, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga lainnya yang mengelola
keuangan negara.[11]
Dengan
itu BPK diberi kewenangan untuk melakukan tiga jenis pemeriksaan yaitu pemeriksaan keuangan,
pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Dari
kewenangan tersebut terdapat ketidakharmonisan ketentuan hukum yang menjadi dasar
kewenangan dalam lingkup kerja BPK baik antara ketentuan hukum di bidang
pengelolaan keuangan, maupun antara ketentuan hukum di bidang lainnya yang
berdampak keuangan, maupun antara ketentuan hukum di bidang pengelolaan
keuangan itu sendiri.
RUMUSAN MASALAH
Sebagaimana
telah diuraiakan dalam bagian latar belakang permasalahan, maka dalam bagian
ini penulis akan menguraikan permasalahan serbagai berikut:
Bagaimana
kewenangan BPK bila dilihat dengan UU No. 17 Tahun 2003 yang memberikan
kewenangan kepada BPK untuk memeriksa semua pengelolaan keuangan negara
sebagaimana dimaksud pada Pasal 2 UU No. 17 Tahun 2003 bila dikaitkan dengan
HIR (Herinze Inlandsch Reglement / Hukum Acara Perdata) yang membenarkan
lembaga peradilan memungut biaya perkara kepada pihak yang berperkara. Jika
merujuk UU No. 17 Tahun 2003 maka pemungutan/penerimaan oleh setiap
Departemen/lembaga penerimaan negara, masuk ke kas negara, ini dapat diaudit
oleh BPK, tetapi mahkamah Agung (MA) berpendapat sebaliknya. Dari sini berakibat
pada BPK tidak dapat mengaudit biaya
perkara yang dipungut MA dan jajaran di bawahnya berdasarkan HIR tersebut. Di
sini telah terjadi sengketa kewenangan antara BPK dan MA mengenai apakah biaya
perkara masuk keuangan negara atau bukan
TUJUAN PENELITIAN
Adapun
tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut:
Untuk
mengetahui keharmonisan kewenangan pemeriksaan BPK sebagai lembaga Pemeriksa
atas Keuangan Negara dalam tatanan sistem hukum tata negara Indonesia ditinjau
dari peraturan perundang-undangan.
METODE PENELITIAN
Metode
penelitian adalah suatu cara atau jalan yang dipergunakan untuk mencapai suatu
tujuan.[12]
Adapun metode penelitian yang digunakan penulis dalam penelitian ini
adalah sebagai berikut:
1. Jenis
Penelitian
Metode penulisan yang dipergunakan
dalam penulisan skripsi ini adalah metode penelitian hukum normatif., metode
penelitian normatif adalah penulisan yang menggunakan data sekunder.
2. Teknik
Pengumpulan Data
Penelitian normatif merupakan
penelitian kepustakaan, yaitu penelitian terhadap data sekunder.[13] Data
sekunder bisa mencakup bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum
tersier.[14]
Bahan
hukum primer yakni bahan hukum yang terdiri atas peraturan perundang-undangan
yang diurut berdasarkan hierarki Undang-Undang Dasar 1945, Undang-Undang
(UU)/Peraturan Pengganti Undang-Undang (Perpu), Peraturan Pemerintah (PP),
Peraturan Presiden (Perpres), Peraturan Daerah (Perda).[15]
Bahan hukum primer, seperti Undang-Undang Nomor 17 tentang keuangan Negara, Undang-Undang
Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, HIR.
Bahan
hukum sekunder adalah bahan hukum yang terdiri dari buku-buku teks yang ditulis
para ahli hukum yang berpengaruh (de herseende leer), jurnal-jurnal hukum,
pendapat para sarjana, kasus-kasus hukum, yurisprudensi, dan hasil-hasil
simposium mutakhir yang berkaitan dengan topik penelitian.[16]
Bahan hukum sekunder, seperti buku-buku yang berkaitan dengan sistem hukum tata
negara Indonesia. Bahan hukum tersier adalah bahan hukum yang memberikan
petunjuk atau penjelasan terhadap bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder
seperti kamus hukum, ensiklopedia, dan lain-lain.[17]
Bahan hukum tersier , seperti Kamus Besar Bahasa Indonesia (KBBI).
Data
yang diperoleh dari hasil penelitian ini selanjutnya diolah secara kualitatif
artinya pengolahan data yang dijabarkan dengan kata-kata dan kalimat sehingga
diperoleh bahasan yang sistematis dan dapat dimengerti.
DAFTAR PUSTAKA
Ujang Bahar, Peran Badan Pemeriksa Keuangan dalam Sistem
Ketatanegaraan Indonesia, dalam Jurnal Hukum dan Pembangunan, Thn. Ke-40,
No. 1, Januari 2010
Sohieno, SH. Ilmu Negara. Liberty, Yogyakarta: 1998
Booli Sabon Max,
SH. Ilmu Negara, Gramedia Pustaka
Utama, jakarta: 1992
Soekanto
Soerjono dan Sri Pamudji. Penelitian Hukum
Normatif: Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: Rajawali Press, 2006
Soekanto
Soerjono dan Sri Pamudji. Penelitian
Hukum Normatif, Jakarta: PT. Raja
Grafindo Persada, 1994.
Ibrahim Johny,
Dr. Teori dan Metodologi Penelitian Hukum
Normatif, malang: Bayumedia publishing, 2005.
Undang-Undang
dasar 1945
Undang-Undang
tentang keuangan Negara, UU No. 17 Tahun
2003, LN. No. 47 Tahun 2003
Undang-Undang
tentang Badan Pemeriksa Keuangan, UU No. 15 Tahun 2006, LN. No. 85 Tahun 2006
[1]
Ujang Bahar, Peran Badan Pemeriksa Keuangan Dalam Sistem Ketatanegaraan
Indonesia, dalam Jurnal Hukum dan Pembangunan, Thn Ke-40, No. 1, Januari 2010,
hal. 53.
[2]
Ibid, Hal. 53
[3]
Ibid, hal. 53
[4]
Max Booli Sabon, Ilmu Negara, Gramedia Pustaka Utama, Jakarta: 1992, hal. 99
[5]
ibid
[6]
ibid
[7]
Sohieno, Ilmu negara, Liberty, Yogyakarta: 1998, hal. 162
[8]
Ujang Bahar, loc.cit
[9]
Ibid, hal. 64
[10]
Ibid, hal. 64
[11]
Ibid, hal. 64
[12]
Wiryono Surachman, Pengantar Penelitian Ilmiah, Bandung, 1991, hal. 5
[13]
Soerjono soekanto dan Sri Marmudji. Penelitian Hukum Normatif: Suatu Tinjauan
Singkat, Jakarta: Rajawali Press, 2006, hal. 24
[14]
Soerjono soekanto dan Sri Marmudji. Penelitian Hukum, Jakarta: PT. Raja
Grafindo Persara, 1994, hal. 24
[15] Dr. Johny
Ibrahim. Teori dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif. Malang: Bayumedia
Publishing, 2005, hal. 297
[16]
Ibid, hal 296
[17]
Ibid, hal. 297
